内容提要:党的十八大报告首次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的重要论断，强调要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。坚持和发展人民政协的协商民主，对于进一步扩大社会主义民主，使人民政协的作用得以有效发挥，具有重大的现实指导意义。站在新的历史起点上，认真研究中国协商民主制度的理论内涵、实现形式、发展历程、特点优势，更好地协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局，已成为各级政协组织和广大政协工作者面临的重要课题。
胡锦涛同志在党的十八大报告中首次提出了“社会主义协商民主”的概念。党际协商民主是中国共产党与各民主党派之间进行广泛协商的民主形式，是社会主义协商民主的重要组成部分。开展对党际协商民主存在问题及对策的研究，对于促进我国党际协商民主发展、完善我国协商民主制度具有重要的现实意义。
一、协商民主理论的提出及其基本内涵
“协商民主”作为一个理论概念，是由西方学者上个世纪80年代率先提出的。1980年，美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫.毕塞特发表了一篇题为《协商民主：共和政府的多数原则》的论文。第一次从学术意义上使用了“协商民主”的概念。后来，伯纳德.曼宁和乔舒亚.科恩分别发表了两篇颇有份量的文章，真正给协商民主赋予了动力。
上世纪九十年代，国内学者开始从理论上探讨“协商民主”的问题，而真正关注并引进西方“协商民主”理论，则是2004年第3期《马克思主义与现实》杂志上发表的中央编绎局陈家刚教授所写的《协商民主引论》，这是国内学者最早引入西方“协商民主”理论的学术论文。此后，特别是2006年初《中共中央关于加强人民改协工作的意见》(5号文件)中提到类似“协商民主”的内容后，介绍与研究“协商民主”的译著、论著在国内逐渐增多。党的十八大报告提出要健全社会主义协商民主制度，首次提出并系统论述确认了“协商民主”概念，在此基础上确立了“社会主义协商民主制度”概念，进而对“健全社会主义协商民主制度”进行规划和部署。
“协商民主”的基本内涵如下：强调自由平等的所有公民在公共决策前参与公开的协商讨论，既自由表达自身的偏好，又倾听他人的不同观点，经过理性思考，实现偏好的转换，以促进相互理解，注重对公共利益的责任，从而达至共识，赋予决策合法性。其中的关键词是：公民参与、公开协商、自由表达、理性倾听、偏好转换、公共责任、决策合法性。
二、我国协商民主的进程及其重要成果
民主作为一种公共治理和公民参与政治的方式，建立在一定的政治、经济、文化发展基础之上。早在新民主主义革命时期，中国共产党就对协商民主制进行了探讨与实践。中华人民共和国的成立，正式确立中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，协商民主制度得到实施。
改革开放以来，我们党更加重视协商民主，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展被庄严载入宪法。人民政协作为“中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”写入政协章程。党和国家的重大方针政策和群众生活的重要问题在中国共产党与民主党派之间进行协商的同时，通过人民政协进行协商已成为国家政治生活中一种郑重的民主形式。2006年2月，中共中央颁布的《关于加强人民政协工作的意见》明确提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”。这是第一次在中共中央文件中正式提出了选举民主和协商民主这两种社会主义民主形式。2007年11月，国务院新闻办发布的《中国的政党制度》白皮书中进一步阐述了这两种民主形式。随着中国的政治发展不断向法治化、民主化目标推进，多党合作和政治协商制度也发展到了一个全新的阶段。政治协商是中国多党合作制度的重要内容，已经成为中国共产党实行科学决策、民主决策的重要环节，是中国共产党提高执政能力的重要途径。
一是政治协商制度成为中国特色社会主义政治理论体系的主要支柱之一。经过30年的理论探索和实践总结，关于多党合作和政治协商的理论已经成为中国政治理论体系的重要支柱之一，体现在国家基本政治制度和法律体系之中，成为国家根本意志的一部分。这一政党制度在实行最广泛的政治参与、维护社会政治稳定、促进经济社会文化发展等方面，具有自己独特的优势和作用。
二是政治协商制度成为社会主义民主政治的重要体现。政治协商制度以其独特的结构功能和运行机制， 把各种社会力量纳入政治体制，推进社会主义民主积极稳步发展;有效地反应了社会各方面的利益、愿望和诉求;具备了强大的社会整合力量，体现了人民当家作主的社会主义民主的本质要求，扩大了公民有序的政治参与，保持社会和谐发展。
三是政治协商的内容不断充实、程序逐步规范。根据多年的实践经验，中国共产党同各民主党派的政治协商已经形成了丰富的内容，几乎涉及到国民经济和社会发展的中长期规划，社会主义新农村建设、国家金融体制改革、卫生体制改革和教育体制改革等国家发展和社会经济建设方方面面的重大问题。
四是民主党派和无党派人士积极履行参政议政职能，推动国家政权建设。各民主党派成员和无党派人士被选为各级人大代表、政协委员，他们积极履行职责，发挥了重要作用。
同时，大量民主党派成员和无党派人士担任国家各级政府和司法机关的领导职务，他们对分管的工作享有行政管理的指挥权、处理问题的决定权和人事任免的建议权。民主党派成员还担任特约人员，参与法律法规的制定、执法检查和监督工作、重大案情的调查，发挥了参谋咨询作用和联系人民群众的桥梁纽带作用。
五是民主党派在人民政协的地位得到巩固，作用显著增强。在人民政协的组织构成中，民主党派成员在各级政协委员、常务委员和政协领导成员中占有较大比例。各民主党派充分运用人民政协的各种协商方式，积极参与政治协商，对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，进行协商讨论，提出意见和建议。
三、新时期协商民主对构建和谐社会的重要意义和深远影响
党的十八大报告指出：“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主体，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。”十八大报告用293个字，从五个方面对健全社会主义协商民主制度进行了阐述。第一，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。第二，通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。这对如何进行协商民主，协商民主的渠道、内容和方法作了明确阐述。第三，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。围绕政协“两大主题”、“三大职能”和“四个作用”提出了具体要求，特别强调要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。第四，把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商的实效性。第五，深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。这也是过去所没有的新提法，履行职能更具体化，也更有可操作性。
总的来说，报告非常鲜明地告诉我们，政协工作重点干什么、怎么干，科学回答了社会主义协商民主的内容和目的、人民政协的地位和作用等重大问题，为我们指明了工作前进的方向，明确了新的任务和新的目标。
一是发展中国特色协商民主制度，有利于保证人民当家作主的权利，拓展社会主义民主的深度和广度。社会主义民主是绝大多数人享有的、最广泛的民主。我国是一个幅员辽阔、人口众多的包括各民族、多党派的社会主义国家，社会的多样性和差异性都比较突出，要实现最广泛的人民民主，就需要基本体现界别群体利益的政协组织。协商民主不仅可以既尊重多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求，保障最大限度地实现人民民主；而且可以充分反映和协调各方面的意愿与利益，促进社会和谐发展。
二是发展中国特色协商民主制度，有利于增强决策透明度和公众参与度，推进决策科学化、民主化。民主不仅体现为自由选举，更主要地体现为参与决策，我国的协商民主制度鼓励社会各方面的广泛参与，激发参与者积极发表意见建议，以求达成符合民众最大公共利益而且为最多数社会成员广泛接受的共识，有利于将全社会的智慧和力量凝聚起来，形成统一意志，对于增强决策的透明度和公众参与度，实现科学民主决策，推动发展具有重要意义。
三是发展中国特色协商民主制度，可以扩大公民有序的政治参与，拓宽社会利益表达渠道，有利于凝聚人心、促进和谐。随着改革开放的深入和市场经济的发展，社会发展呈现出利益格局多元化、组织形式多样化、阶层结构复杂化的特点，通过发展协商民主制度，加强沟通协调、广开言路、拓宽社会利益表达渠道，使社会上个别分散的意见要求得到有组织、有秩序的表达，扩大公民有序的政治参与，是促进社会和谐的客观需要。
四是发展中国特色协商民主制度，有利于促进我国政治体制结构的合理化，规范政治行为。人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国的政治生活中具有不可替代的作用。依托人民政协发展中国特色协商民主制度，既能够保证国家权力的统一行使，又能够在执政党、国家机关同各民主党派、各团体、各族各界代表及人民群众之间形成密切的联系，使公权力的运行不仅受到法律、权力的制约，而且处于人民政协这样的非权力机关的民主监督之下。
五是发展中国特色协商民主制度，有利于坚持和完善中国特色社会主义政治发展道路。要走出一条中国特色的社会主义政治发展道路，必须符合中国国情，尊重我们自己的文明根基。作为中国特色社会主义政治发展道路中“最有特色”部分的中国协商民主制度，不仅是中国共产党把马克思主义基本原理和具体实践相结合的一个创造，同时体现了中华民族崇尚和谐、兼容并蓄的优秀文化传统，蕴涵在中华文明深厚根基之中，符合人们要求和谐共存、协调发展的美好愿望。
四、协商民主面临的问题和挑战
改革开放30年来，多党合作和政治协商制度虽然已经取得了较大的成就，但是在具体实践中，这一体制还有许多并不完善的方面和弊端， 存在着民主党派参政议政积极热烈、民主监督落实不力、政协委员的构成代表性不足，委员阶层分布不均，新兴社会阶层缺少等问题，还难以达到完全适应现代化建设需要的程度。
一是协商制度不健全。实体制度不健全，在协商内容上，现有协商实体制度规范不够具体，在协商形式上，相关文件未能对什么情况下采取什么样的协商形式作出具体规定，在协商基本要求上，协商过程中各自扮什么样的角色、承担什么样的职责等等，目前相关文件都没有明确阐述。程序制度不健全，全国范围内没有统一明确的协商程序制度，现有协商程序制度在协商规划制定、协商通报、协商反馈等尚存在诸多不足，各地规定千差万别。推选制度不健全，政协委员人选的条件和资格缺少严格限制，缺乏甄选标准，“荣誉化”和“待遇化”倾向明显，缺乏监督制约机制和淘汰机制。评价监督制度不健全，相关文件均未涉及评价监督问题，部分地方对党际协商的评价监督制度过于笼统，同时缺乏明确的评价监督主体、评价监督指标体系。
二是协商意识不强。党委政府的协商意识不强，在实际政治生活中，有些地方党委政府部门因为各种原因，未能真正做到坚持政治协商这一原则。民主党派的协商意识不强，缺乏提出协商议题的积极性，各民主党派很少主动提出协商议题；缺乏围绕协商议题展开调研的积极性，民主党派协商成员围绕议题展开调研等工作，以最大限度地反映社情民意难以做到；缺乏参与开展协商的积极性，由于担心观点会对自身带来不利影响，或者人言微轻，在参与协商中不能积极主动地表达自己的观点和主张，缺乏监督协商意见办理的积极性。人民政协的协商意识不强，缺乏建议政治协商的主动性，认为政协是二线，如果“讨”协商，“要”协商，怕被别人误会，有担心“争权”的误解，因此，往往缺乏建议协商的主动性；缺乏监督协商意见办理的主动性，在现实政治生活中，人民政协往往把自己的活动限制在协商活动的准备和开展阶段，而忽略对协商意见反馈阶段的关注，这导致很多协商意见的办理不尽如人意。
三是协商过程不够民主。协商主体缺乏平等，缘于客观条件的限制，如知识背景、社会经历和表达能力的不同，导致协商主体对协商过程和结果产生不一样的影响，从而表现出不平等；缘于一些中共协商人员的认识和做法，把“官本位”的思想带人协商活动之中，使得民主党派协商者觉得处于次主体地位，导致协商因缺少充分的对话、讨论和交流而变质。协商过程缺乏公开，中央层面公开多而地方层面公开少，一般来说，越往下，党际协商的公开程度往往越不理想；主要协商形式公开多而次要协商形式公开少，新闻媒体对定期的民主协商会报道较多，但对于不定期的座谈会、谈心会报道较少，未能做到全过程公开；协商过程缺乏民众参与，在协商议题的提出环节、协商准备、反馈阶段，由于党委、政府及其有关部门或者政协未能主动深人群众当中，了解百姓心声和愿望，难以调动民众参与热情，也就难以真实反映群众的真实愿望和利益诉求。
五、推进协商民主广泛、多层、制度化发展的几点建议
中国民主政治的丰富性和当代社会的差异性，决定了中国协商民主形式和类型的多样性。不断丰富协商民主的实现渠道，加快协商民主的制度建设和制度创新，是发展中国特色社会主义协商民主的必然选择。
一是明确协商地位，体现法律性。协商民主是公民在公共权力行使过程中直接发挥作用的一种重要的运行机制。从人民政协与公共权力的关系来看，在我国现行政治制度安排下，人民政协不是权力机关，而是作为公民有序政治参与的主体和平台，对公共权力的运作发生直接的影响。协商的过程实际上是公民有序的政治参与和民主监督的过程。从目前来看，政协对公权力的影响力至少包括调查权、参政权、议政权和监督权等，这已是政协章程和中央文件所规定的。从长远发展趋势来看，政协作为协商民主的实践主体，还应对行政机关制定的法规、规章和执法行为进行必要的审核和质询。行政机关有责任在规定时间内，按照必要程序，以口头或书面的形式予以答复。按照协商于决策之前和决策执行之中的原则要求，任何立法机关制定的法律或作出的决议，在人大或常委会通过前，应先在政协进行协商，取得基本一致的意见后再提交人大审议通过。如果在政协协商的时候难以形成共识或存在重大分歧，就不能匆忙提交人大会议审议通过。此外，政协委员有权通过视察、调查的方式对国家法律、政策的实施情况进行全面监督，有权对各级国家机关工作人员提出批评和监督等等。要确保人民政协对公共权力的影响力得以正当有效的行使，就必须有相关的法律进行明确界定。
二是拓展协商内容，强化规范性。按照“宜大不宜小、宜具体不宜笼统和从地域实际出发”的原则，对诸如国民经济和社会发展中长期规划及年度计划、重要规划、行政区域的重大调整方案、政府重大投资项目和建设项目决策、关系人民群众生活和切身利益的重要决策等协商内容进行具体细化，明确协商事项和协商年度计划，使之规范化。政协组织要坚持把推动科学发展作为履行职能的第一要务，切实把政协各参加单位和广大政协委员的积极性、主动性、创造性引导到服务科学发展主题上来，引导到加快经济转型升级主线上来，对经济社会发展的重大战略问题开展调查研究，建睿智之言、献务实之策、谋创新之举，切实做到协商议政紧扣大局、发表意见符合实际、提出建议切实可行。政协组织要坚持把重大民生问题作为政治协商的重点议题，把群众反映强烈的民生问题作为民主监督的重要内容，把改善民生作为参政议政的重要领域，反映社情民意，开展协商活动，及时准确地向党委、政府反映群众最盼望、最关注、最急需解决的民生问题，更好地发挥协调关系、汇聚力量、服务大局的重要作用。近几年，钟楼政协主动围绕区委、区政府发展大计，每年请主要领导点题1-2个、政协主席会议确定重点选题2-3个，集中智慧开展调查研究，形成调查报告，受到了区委、区政府主要领导的批阅和肯定。许多意见建议进入了区委的决策程序和政府的落实措施。
三是完善协商机制，注重操作性。党的十八大明确要求，要以健全社会主义协商民主制度为抓手，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。要主动适应新形势新任务的要求，深刻认识推进协商民主的重大意义，积极探索协商民主的内容、体制和机制，全面把握协商民主的策略方法，坚持尽力而为、量力而行，坚持有所为、有所不为，坚持真抓实干、一抓到底。要进一步细化协商民主的运行机制，完善协商民主的保障机制，研究制定人民政协政治协商实施细则，力求通过党政机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。要进一步加强程序化建设，制定程序、形成机制，抓好全体会议总体协商、常委会议专题协商、主席会议重点协商、专委会对口协商、提案办理协商，形成课题选择、开展调研、专题协商、成果报送、政府承办、书面反馈等一整套规范高效的协商流程，通过可操作的程序设计把协商过程中形成的意见建议反映到决策中。要健全情况通报制度，政协提案、委员视察、专题协商、课题调研是向党政部门提供咨询意见的重要渠道，是促进决策科学化、民主化的有效手段，积极优化完善协商流程、推动协商成果转化，形成一整套层次比较分明、讲求工作实效的协商议政格局。
四是丰富协商形式，扩大包容性。积极探索拓展协商民主的对象范围，是努力扩大公民的有序政治参与的迫切需要。要深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，切实加强对基层政协的工作指导，积极开展基层民主协商。钟楼成立了街道政协工委，将各界别政协委员纳入街道政协管理，拓宽协商渠道和范围。积极拓展发扬社会主义民主的广度和深度，广泛吸收各民族、各党派、各团体、各阶层、各界别人士通过政协组织参与政事，通过完善党的代表会议、人大会议、政协会议的旁听制度，改进群众大会、民主恳谈会、民主评议会以及群众来信来访、领导接待日、人民调解等方式，使协商渠道更为多样和丰富。钟楼政协成立了政协委员专家决策咨询委员会和企业家委员俱乐部，定期开展建言献策活动，邀请专家座谈，让协商民主的形式更多元化、科学化。坚持在履行职能中广开言路、广开才路，既重视大多数人的意见，又尊重少数人的意见，做到求同存异，形成在共同政治基础上的志相同、心相通、情相连的政协大家庭。要顺应信息时代发展趋势，抓住互联网的开放性、互动性、多样性、超时空性等特点与协商民主理论所倡导的公共协商精神有着天然的耦合之处，将互联网技术运用到政治参与中，建立公共信息的及时客观发布制度，建立政府和网民的对话协商制度和引导网民理性讨论制度等，促进网络协商民主的健康发展。
五是提升协商质量，增加针对性。民主协商的质量关系到协商民主的实效。要把构建和谐社会，实现经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设协调发展，实现人与人、人与社会、人与自然整体和谐，作为协商民主追求的价值目标。注重调动人民政协各组成单位和各界别人士在政治参与中的积极性，增强民主协商的实效性，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。要着力提高政协履职的水平和能力，紧密围绕党委政府的中心工作，引导政协委员立足岗位，积极参与视察监督活动，广泛收集社情民意信息，积极以提案等方式建言献策。要在深入研究问题上下工夫，在分析和提出各方面意见上下工夫，学会运用精心选题、调查研究、加工材料、提出建议、推动落实、回顾总结的“六步工作法”，使调研论证更加科学严谨、协商议题更具针对性和操作性。要鼓励政协委员积极主动地投入创业创新的实践中去，发挥骨干带头作用，在发展经济、造福百姓的实践中不断建功立业。要注重委员的推选和管理，将协商与选举有机结合起来，建立委员竞争选举机制，改革政协委员推举协商产生的机制，赋予政协委员真正的民意代表性，增强政协委员的政治责任感和自觉性。
六是加强自身建设，提高效率性。协商民主是社会主义民主政治独特优势的重要体现，是党和政府科学决策的重要途径，是实现党的领导的重要形式。人民政协要以全新的面貌、全新的思路、全新的方式推进社会主义协商民主，注重“五个转变”，即：变被动为主动，主动加强与党政有关部门的联系沟通，进一步明确协商什么、与谁协商、怎样协商、协商成果如何运用等具体要求，主动选题，主动追踪，主动宣传；变裁判为参与，把协商民主文章做深做透，精心做好协商议题准备，深入调查研究，加强与党政互动，力推成果转化；变务虚为务实，坚持以“党政所需、群众所盼、政协所能”为原则，以“区委想什么、政协议什么，政府做什么、政协帮什么，群众盼什么、政协干什么”为基本工作思路，积极探索具有基层政协特色的协商民主新形式、新方法，把履行协商职能的各项活动赋予实际内容，不图形式，不走过场，使委员切实发挥主体作用；变随意为规范，对协商议题的提出和确定、协商活动的安排、协商活动的进行、协商成果的报送、协商建议的处理及反馈程序都作出明确规定，使协商议政有制可依、有规可循；变呆板为活泼，改变习惯于靠会议贯彻会议，靠文件落实文件的惯性思维，把严肃的课题寓于生动活泼的协商活动之中，不断丰富、发展和完善基层政协协商民主模式。要加强对协商民主理论等进行深入系统的学习研究，努力使政协履职工作沿着制度化、规范化、程序化轨道不断推进。
(作者：常州市钟楼区政协常委、钟楼区金融办主任 周良林 获市政协第十次理论研讨会二等奖)
