申请人：孙某某、倪某某等33人。

被申请人：常州市武进区人民政府。

申请人孙某某、倪某某等33人不服被申请人常州市武进区人民政府作出的《区政府办公室关于印发武进区滆湖网围（捕捞）拆除实施方案的通知》（武政办发﹝2017﹞151号）及《武进区网围（捕捞）拆除实施方案》，于2018年1月23日向本机关申请行政复议，本机关依法受理。本案现已复议终结。

申请人请求：依法撤销被申请人发布的武政办发﹝2017﹞151号《通知》及《实施方案》。

申请人称：申请人均系常州市武进区嘉泽镇捕捞村（以下简称捕捞村）专业渔业养殖者，捕捞村早在1985年开启了网围养殖。自1987年起申请人陆续取得了《捕捞许可证》等相关证件，网围养殖是捕捞村专业渔业养殖者最主要的生活收入来源。2017年11月30日，被申请人办公室发布的《通知》和《实施方案》，对申请人相应养殖、捕捞的权利造成实质性的不利影响，在程序和实体方面，该实施方案违反了相关法律法规应依法撤销。理由如下：一、被申请人不具有收回养殖使用权、捕捞许可事宜制定《实施方案》及补偿安置标准，并负责实施的法定职权，涉案行政行为超越其法定职权。根据《中华人民共和国渔业法》第六条、《江苏省渔业管理条例》第六条、《江苏省国有渔业水域占用补偿暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”）的相关规定，核发相关权利证书的行政机关应属于职权主体，县级以上地方人民政府负责管辖范围内国有渔业水域占用补偿的监督管理工作，不承担证书核发机关的法定职权，不具有制定《实施方案》、补偿安置标准，及负责实施的法定职权，涉案行政行为超越其法定职权。二、被申请人就收回养殖使用权、捕捞许可事宜制定《实施方案》及补偿安置标准的程序违法。被申请人制定《实施方案》未明确符合收回养殖使用权和捕捞许可的法定条件。依据《暂行办法》第四条、第十五条、第二十一条规定，对养殖使用权人和对退出捕捞的渔业生产者实行“先补偿，再收回、注销”的基本原则，原发证机关依法定程序和内容进行公告，公告期限届满后十个工作日内，发证人民政府的海洋与渔业行政主管部门应确定占用补偿的对象及其国有渔业水域适用情况，并按照法定期限再次公示。《实施方案》载明的实施步骤与实际不符，被申请人未按《实施方案》开展调查研究等具体工作。三、被申请人制定的《实施方案》及补偿安置标准，明显不当。（一）依据《暂行办法》第八条规定，国有渔业水域占用补偿方式可以是货币补偿，也可以根据实际情况依法采取置换使用权或者折价入股等方式补偿。《实施方案》规定一律实行一次性货币补偿，被申请人剥夺了申请人对补偿方式的参与权、选择权。（二）被申请人制定的补偿标准系参照武政发﹝2014﹞159号和武政发﹝2009﹞59号文件执行，对申请人适用的补偿标准实则分别是2008年和2009年制定，被申请制定的补偿标准过低，明显不当，严重侵害了申请人的合法权益。（三）被申请人制定的安置实施方案，不符合法定的安置基本原则。《实施方案》第五条第（三）款规定，专业渔民离水上岸，在渔民身份经认定后，按照每人3.5万元的标准给予安置补助。依据常政发﹝2009﹞59号文，武进区每一名需要安置的被征地农民每人发3.5万元，系安置补助费的最低标准。此外，再无其他安置政策，将直接导致失水渔民原有生活水平下降，违背了国发﹝2013﹞11号及苏政发﹝2014﹞13号等相关规定。按照相关规定，保证被征地农民原有生活水平不降低是补偿安置的基本原则，而失水渔民的权利应当按照土地征收的有关规定予以安置，才能够真正保障渔民后续的生活水平不降低。综上，被申请人不具有收回养殖使用权、捕捞许可事宜制定《实施方案》及补偿安置标准，并负责实施的法定职权。《实施方案》制定程序违反相关程序规定，补偿安置标准不当，应依法撤销。请求支持申请人的复议请求。

被申请人称：一、该实施方案由本机关依法制定。为改善滆湖水域生态环境，本机关根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国渔业法》、《江苏省湖泊保护条例》等有关规定，按照《暂行办法》和江苏省“263”专项行动的要求，制定该实施方案，该实施方案制定于法有据。二、该实施方案不属于行政复议受理范围。该实施方案是本机关为强化太湖流域水环境综合整治，改善滆湖水域生态环境，修复滆湖生态面貌而制定，是规范相关单位开展工作的工作实施方案，对申请人不具有强制性，该实施方案也未增设申请人权利义务，不属于具体行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定，申请人就实施方案提出的行政复议申请，不属于依法可以申请行政复议的情形。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人需要与具体行政行为有利害关系，其提出的行政复议申请才属于应予受理的情形。该实施方案以通知文件形式下发，针对的是本机关辖区内相关单位，并非针对申请人，相关整治工作仍需通过签署协议等规范方式确定权利义务，故该实施方案并未对申请人权利义务直接产生实际影响，该复议申请不属于应予受理的情形。综上，请求依法驳回申请人的行政复议申请。

经审理查明：2017年11月23日，被申请人办公室作出《区政府办公室关于印发武进区滆湖网围（捕捞）拆除实施方案的通知》（武政办发﹝2017﹞151号）。内容为：“沿滆湖各镇人民政府，街道办事处，区各相关部门：现将《武进区滆湖网围（捕捞）拆除实施方案》印发给你们，请认真遵照执行。”2017年11月24日，被申请人办公室印发上述《通知》和《实施方案》。2018年1月23日，申请人不服上述《通知》和《实施方案》向本机关申请行政复议。

上述事实，有下列证据证明：1、申请人身份证复印件；2、授权委托书、律师证复印件；3、《区政府办公室关于印发武进区滆湖网围（捕捞）拆除实施方案的通知》（武政办发﹝2017﹞151号）。

本机关认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。第六条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：“（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：“……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……(五)属于行政复议法规定的行政复议范围；……”。本案中，被申请人办公室作出的《通知》及《通知》的具体内容《实施方案》不属于具体行政行为。首先，从形式上看，该《通知》属于文件，通知的范围仅限于相关镇政府、街道办事处和有关部门，并非针对申请人作出。其次，从内容上看，《通知》的具体内容是《实施方案》，而《实施方案》本身是为了落实环境保护部约谈要求，强化太湖流域水环境综合整治，改善滆湖水域生态环境，修复滆湖生态面貌，依据相关法律法规制定的，指导规范相关单位顺利开展工作的工作方案。《实施方案》未增设申请人的权益，对申请人的权益未直接产生实际影响。综上，申请人提出的行政复议申请不属于行政复议受理范围。据此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，本机关决定：

驳回申请人提出的行政复议申请。

申请人如不服本复议决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定向人民法院起诉。

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2018年3月20日