江苏省常州市烟草专卖局

关于加强法治烟草建设的实施意见

各辖市（区）局（分公司）、市局（公司）各处（室、中心）：

近年来，全系统认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）、《关于加强市县政府依法行政的决定》和《烟草行业全面推进依法行政五年规划（2006—2010年）》以及《法治江苏建设纲要》，按照国家局、省局部署要求，扎实推进依法行政工作，全面提升依法治理水平，法治烟草建设取得了重要进展。2010年10月份，国务院印发了《国务院关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》），对全面推进依法行政、建设法治政府进行了部署。切实加强法治烟草建设，是依法治国基本方略、贯彻落实《意见》在行业的具体体现，是贯彻《国家烟草专卖局关于加强烟草法治建设的实施意见》（国烟法〔2011〕126号）的重要举措，是推动全系统持续健康发展的必然需要。

新形势下加强法治烟草建设的总体要求是：深入贯彻科学发展观，认真落实依法治国基本方略，扎实推进实施《纲要》和《意见》，以国家局《实施意见》为指导，以建设法治烟草为目标，以依法行政依法管理依法生产经营（以下简称 “三个依法”）的体制机制创新为突破口，以加强规范性文件管理、推进依法科学民主决策、严格规范公正文明执法、深化办事公开民主管理、全面强化依法监督、完善依法办事保障机制为重点，全面推进依法行政，不断提高“三个依法”水平，为实现“卷烟上水平”战略任务提供有力的法律支持。根据这一总体要求，现提出如下实施意见。

一、加强规范性文件管理

1. 切实落实全面清理、废止、修订工作。要按照国务院统一要求，对涉及公民、法人与其他组织权利义务的规范性文件进行全面清理。对不符合经济社会发展要求，与上位法相抵触、不一致，或者相互之间不协调的规范性文件，要及时修改或者废止。建立规范性文件定期清理制度。从2011年起，全系统制订发布的规范性文件，每隔2年清理一次，并公布清理结果。

2. 健全规范性文件制订程序。要严格依法制订规范性文件。各类规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。要统一规范性文件制订程序，研究制订具体管理办法，把调研论证、公开征询意见、法规部门审查、集体讨论决定、规范发布施行、备案登记作为必经程序。未经上述程序的，不得发布施行。

3.强化规范性文件备案审查。严格执行规范性文件备案审查制度。下级烟草专卖局制订的规范性文件要在制订印发的同时向上一级烟草专卖局报送备案，做到有件必备、有错必纠，切实维护法制统一和政令畅通。要健全完善规范性文件备案登记、公布、情况通报和监督检查制度，接受登记备案的烟草专卖局法规部门，是审查责任主体。在收到备案文件之日起15天内完成审查工作。对于违反法律法规、超越制订权限和规范性文件之间内容相抵触矛盾的要限期纠正。对于逾期未纠正的，要予以撤销并通报批评。备案工作要列入各单位法治建设考核内容。备案机关要定期公布目录。

二、推进依法科学民主决策

4.完善决策程序。要按照科学化、民主化、法治化要求，推进决策程序建设，健全重大决策规则，切实提高决策水平。要严格执行党组（领导班子）议事规则、“三重一大”决策制度和预算、薪酬、“三项工作”管理委员会工作规则以及行业和全系统工程项目、物资采购、宣传促销管理规定等一系列重大事项民主决策规则。要进一步完善依法科学民主决策制度体系，把职工参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。要制订和完善重大决策程序规范，凡未经上述程序的重大决策不得付诸实施。

5、健全决策风险评估机制。引入决策风险评估制度机制，对于落实行业“三个依法”及建设和谐烟草具有十分重要的意义和作用。决策风险评估制度建设，重点要解决好评估什么，谁去评估，怎样评估和哪个环节评估四个问题。对于评估什么，主要是紧紧围绕有关落实“三个依法”的重要决策评估法律和政策风险，特别是评估所做的决策是否符合烟草专卖法律和其他相关的法律规定，是否符合国家有关政策，是否符合科学发展的体制机制要求，是否同行业其他政策协调一致，有无抵触，是否符合企业战略目标任务，是否符合预期设计的目标和效果。对于谁去评估，具体评估工作由决策机关的政策法规体改部门牵头，有关业务部门协调共同实施。上级单位要对下级单位作出的有重要影响的重大决策不定期地进行检查评估。对于怎么评估，要深入实际，调查研究，重视听取有关业务部门和基层广大职工的意见和建议，对关键和疑难问题，组织专家论证，提出具体评估意见，提交决策机关审议。对于哪个环节评估，突出落实好决策前和决策实施过程中的风险评估。

6、建立健全合法性审查制度。全系统各项重大决策必须设置合法性审查程序。各级法规体改部门是合法性审查的责任主体。合法性审查工作要贯穿于调查研究、专家论证、风险评估、集体决策等重要程序和环节。决策机关在集体讨论前要将审议草案交法规部门进行合法性审查。在集体讨论中，法规部门要提出是否合法的审查意见并记录在案。未经合法性审查或者审查不合法的，不能作出决策，有关规范性文件领导不得签发。

7、严格推行决策失误行政问责。要建立决策失误行政问责制度。在重大决策执行过程中，决策机关要跟踪决策的实施情况，全面了解利益相关方的意见和建议，正确评估决策执行效果并根据评估结果决定是否对决策予以调整或停止执行。对于未按制度规定和程序执行而造成决策失误、造成重大损失的，按照谁决策、谁负责的原则，由上一级单位严肃追究有关领导责任。

三、严格规范公正文明执法

8、严格依法履行职责。要根据法律法规规章立、改、废情况及时调整、梳理行政执法依据，明确执法职权、机构、岗位、人员和责任，并向社会公布，切实规范权力设定和行使。全系统各级烟草专卖行政主管部门要强化执法主体建设，自觉在宪法和法律范围内活动，严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责，切实做好卷烟打假打私、市场监管、行政许可、专卖内管、行政服务等各项工作，切实维护卷烟市场稳定，构建良好的流通秩序和环境。

9、完善行政执法体制机制。严格落实行政执法责任制。通过构建烟草专卖执法的责任管理机制，明确专卖执法岗位职责、领导职责、同级监督职责，形成横向执法与监督制衡并重、逐级监督的烟草专卖责任运作体系，建立起常态化、规范化烟草专卖执法责任制度和的运作机制。深入推进烟草专卖执法和监督检查考核评议工作。在日常考评的基础上，每年年末要进行集中考核评议。考核评议的结果要纳入对单位领导和专卖执法人员绩效考核体系之中。全面推进烟草专卖执法行政问责制。进一步明确烟草行业行政问责的范围、性质、程序，确保做到依法履行职责，行使权力，承担责任。

10.规范行政执法行为。要强化程序意识，严格按程序执法。进一步完善烟草专卖执法程序合法保障体系建设，制订烟草专卖执法程序指导意见，在明确专卖执法主体、权限、依据的基础上，细化执法流程，明确执法环节和步骤，保障程序公正。进一步严格规范烟草专卖执法行为，特别是要细化调查取证活动规范，坚决杜绝违法取证行为。依法建立烟草专卖执法自由裁量基准制度，细化量化专卖执法裁量权，坚决克服专卖执法的随意性。坚持文明执法，不得粗暴对待当事人，不得侵害执法对象的人格尊严。加强行政执法队伍建设，严格执法人员持证上岗和资格管理制度，狠抓执法纪律和职业道德教育，全面提高执法人员素质。

11.改进和创新执法方式。坚持把烟草专卖行政许可、专卖执法同法制宣传教育有机结合起来，以岗位责任制的方式落实到工作运行过程中去。坚持管理与服务并重。把便民、高效、维护合法权益贯穿到烟草专卖行政许可、专卖执法全过程，在制度设计和岗位责任建设中切实加以体现。坚持处置与疏导结合。把对零售户的管理同打击制售假烟违法活动区别开来，针对不同性质采取不同方式方法。要全面推行全程说理式执法、行政监管劝勉、执法事项提示、轻微问题告诫、突出问题约谈、重大案件回访等柔性执法方式。在市场管理和办案过程中，特别注重有效疏导，教育广大群众懂法知法守法经营。对于群众的异议，引导其通过法律咨询、要求听证、行政复议、行政诉讼等合法渠道维护自己的合法权益，最大限度地减少群体性事件和不稳定因素，推进烟草专卖执法公正、文明，促进和谐社会建设。

四、深化办事公开民主管理

12.扎实推进办事公开民主管理。认真落实《关于进一步推进烟草企业办事公开民主管理的意见》（国烟监[2009]338号），坚持“以公开为原则，不公开为例外”，明确界定公开范围，制订公开事项目录，完善公开程序，拓展公开载体，实现事前、事中、事后全方位、全过程公开。运用信息化手段，拓展信息公开渠道，应当公开的信息要做到及时、准确、全面、具体，做到公开透明，最大程度地保障职工的知情权、参与权、表达权和监督权。要认真贯彻《政府信息公开条例》，认真做好政府信息公开工作。要健全完善职工代表大会制度，落实职工代表大会各项职权，完善以职工代表大会为基本形式的民主参与、民主决策、民主监督制度。要把建立与职工的良性互动作为公开工作的着力点，畅通职工行使“四权”的有效渠道，增强职工参政、议政意识和民主管理素质，提高参与企业管理的能力和水平，促进民主管理真正落到实处。

13.突出加强“三项工作”。把工程投资、物资采购、宣传促销作为办事公开民主管理的突出内容来抓，切实提高严格规范水平。要认真贯彻落实《烟草行业工程投资、物资采购、宣传促销项目管理程序规定》，全面加强项目立项管理、加强采购方式审核、加强供应商管理、加强实施工程管理，建立起科学民主、规范高效的决策机制，流程清晰、运行顺畅的运作机制，责任清晰、奖惩严明的监督机制，全面提升项目管理水平。要把落实公开招标作为规范“三项工作”的关键环节切实抓好。要加强信息化建设，运用信息化固化运作程序，实现项目管理的网上审批、网上运行、网上监控。要形成以完善制度为基础、以项目管理为重点、以流程控制为手段、以信息化为支撑、以全程公开为保证的项目管理长效机制，真正实现依法依规严格规范。

14.依法履行监督职能。要进一步健全办事公开、民主管理的依法实施监督和提供支持保障的运作机制。健全和完善法规、审计、监察部门充分履行职责的事前、事中、事后监督工作制度，实现全面覆盖，全过程控制，确保监管到位。要加强日常监督，定期评议考核，每年年底要对办事公开、民主管理工作情况进行检查考评，考评结果要列入对领导班子的评价，实行严格的问责制，做到监督常态化、制度化、规范化，切实打造阳光烟草。加强监督部门的职能建设。法规、审计、监察等职能部门要对办事公开、民主管理的重点范围和重点事项依法依规充分履行职责，做到烟草行政许可、专卖执法及处罚、“工程投资、物资采购、宣传促销”的权力运行到哪，监督部门的职责跟进到哪，切实建立起协调、有序、规范的运作机制。要加强行政复议工作，推进行政争议案前解决机制，提高复议质量和效率，最大限度地引导群众通过行政复议在专卖体制内维护合法权益。

五、完善依法办事能力保障机制

15. 重视机关工作人员依法办事意识和能力培养。要加强政策引导，努力营造各级机关工作人员特别是领导干部带头学法、尊法、守法、用法的工作环境，培养依法办事的习惯，不断提高运用法治思维和法律手段完善制度机制、解决问题和矛盾的能力。

16.推行依法办事情况考察和法律知识测试制度。要推行“三个依法”情况考察和法律知识测试制度，对选拔拟任各单位及其所属部门领导职务的干部，任前要考察其“三个依法”工作情况，测试法律知识掌握程度，测试合格者方能任用。拟从事法规部门、专卖执法部门的干部和工作人员，要在任前、岗前组织专门的法律知识测试，并实施资质管理，做到持证上岗。

17. 健全完善法律知识学习长效机制。要把烟草专卖执法人员、生产经营管理人员、处级以上领导干部作为法律知识培训的重点对象，认真组织教育培训。要认真开展领导干部学法活动，各单位领导班子每年集中进行法律知识专题学习不少于2次。切实抓好企业生产经营管理人员法律知识学习，市、县级局每年至少举办两期“三个依法”专题研讨班。定期组织行政执法人员参加通用法律知识培训、专门法律知识轮训和新法律法规专题培训，并把培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的依据之一。

六、加强组织领导和督促检查

18.切实提高思想认识。建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，具有划时代意义。近年来行业改革发展的实践说明，坚持依法行政，加强专卖管理，严格内部监管，注重行业自律，是行业主动适应形势、应对挑战，实现持续健康发展的重要保证，也是一条基本经验。“十二五”期间是全系统发展至为关键的时期，机遇与挑战并存。面对新形势、新任务、新要求，全面推进法治烟草建设，对于保持全系统持续健康发展有着十分重要的作用。各单位特别是各级领导干部，要进一步认清形势，提高认识，统一思想，切实增强学法、懂法、守法、用法和严格依法办事的自觉性，着力提高依法行政、依法管理、依法生产经营能力和水平，为实现“卷烟上水平”目标任务奠定坚实的思想基础。

19. 健全领导体制机制。各单位主要负责人是推进法治烟草建设的第一责任人，要切实承担起领导责任，把法治建设各项任务同改革发展、生产经营任务一起部署、同步落实、统筹考核。各单位要建立主要责任人牵头的领导协调机制，每半年听取一次法治烟草建设工作专题汇报，研究解决存在的突出问题，部署全面推进的具体任务和措施。分管领导要加强对全面推进法治建设工作的日常督促指导、监督检查和宣传工作。全系统要建立健全法治建设考核评价制度，研究制订考核评价体系，科学制订考核目标，把法治建设考核指标纳入对各单位目标考核、绩效考核评价体系，明确权重，考核结果作为对各单位领导班子和领导干部考核评价的重要内容。

20. 加强机构职能建设。要进一步加强法规机构建设。要在市级局已成立法规和行政复议机构（合署办公）的基础上，县级局相应设立法规科，与办公室合署办公，并配备政治素质高和法律业务精的负责人和业务人员。要充分发挥法规机构作用，切实履行十项工作职责和任务，包括：探索完善现代企业制度；组织协调依法建立完善落实“三个依法”的管理监督制度和运作机制规范；具体承担对烟草行政许可、专卖执法、烟草行政处罚活动的事中和事后监督；具体承担本级行政复议工作；具体组织协调重大决策事前事中依法审查和事后决策风险评估工作；具体负责烟草生产经营业务活动的事前事中的合法性监督审查及合同审查工作；承担文件制订过程中合法性审查、对下级备案规范性文件合法性审查；负责行业领导干部企业管理人员和专卖执法人员的法律知识培训考核，以及专卖执法人员法律资格认证管理工作；承担本级普法领导小组办公室对普法依法治理工作的规划、计划、组织协调工作，具体承担法律宣传教育工作；承担法律咨询、法律交流等非法律诉讼事务及法律诉讼事务工作。积极探索法规人员资格认证制度。要加大对法规干部的培养、使用和交流力度，创造条件鼓励法规机构人员不断学习、深造、更新知识，提高工作能力，重视提拔政治素质高、法律素养好、工作能力强的法规干部，拓宽和开通法规干部成长通道。法规机构人员要不断增强责任意识，奉献意识和纪律意识，努力提高业务能力和工作水平，充分利用信息化手段改进工作，不断适应改革发展新要求，切实当好领导在推进烟草法治建设方面的参谋、助手和顾问。

21. 营造学法懂法尊法守法的良好氛围。各单位要结合“六五”普法工作，广泛深入开展推进法治烟草建设的宣传教育，做到同步宣传，同步推动，同步落实，营造全系统合力推进烟草法治建设的舆论氛围，进一步形成建设法治烟草的有利环境。